中国盐业是一个古老的行业，多少年来这个行业都是由中央政府管辖。盐业专营是一项国策，它是由我国国情决定的，国家对食盐的生产和销售实行专营，目的是加强对食盐管理，保障食盐加碘工作的有效实施，保护公民的身体健康。加碘盐在全世界范围内承担着消除碘缺乏病、保障孩子智商、提高人口素质的社会重任。从1994年起国家实行食盐专营政策，对盐的制作、运输、销售，制定了一系列严格的法规进行管理，未经许可，任何私人和企业不得进行盐的生产销售。其核心内容是国家通过专营体制控制生产食盐，建立食盐定点生产许可证制度，对食盐批发实行批发许可制度，对食盐的运输实行准运证制度。然而，由于利益驱动，一些不法分子倒卖工业用盐、无碘盐和劣质盐，冲击食盐市场，严重干扰了食盐加碘、消除碘缺乏病的工作。

      针对新时期出现的新问题,如何加强盐政执法,严禁私盐扰乱市场,打击假冒伪劣盐产品，维护消费者权益，保证食盐市场的用盐安全，是当前迫切需要解决的重大问题。本文从盐业专营的历史重要性和管理现状入手，通过盐业行政执法实践中碰到的具体违法行为的界定等等难题的提出，进一步阐述完善有法可依，强化全民盐业法律意识，坚持依法行政，强化执法监督的必要性和紧迫性，对盐业执法管理提出粗浅的见解。

一、盐业执法管理的现状。

      面对复杂多变的盐业市场，面对各种名目的劣质盐、非碘盐、工业用盐等对食盐市场的冲击，各级盐业执法机构，在当地政府和有关职能部门的支持、配合下，依法加强了对食盐市场的管理和监督，建立了规范的食盐生产和流通秩序。全省盐业执法和市场管理工作取得了显著成绩，食盐市场秩序明显好转，食盐计划完成率、碘盐覆盖率、居民碘盐食用率进一步提高，基本实现了消除碘缺乏危害阶段性目标。但打击贩私制假盐产品，推广普及食用加碘盐，全面贯彻执行国务院《盐业管理条例》和《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》工作，在我省依然存在着工作量大、任务重、困难多等问题。具体主要表现在：

      （一）广东省的周边多为产盐大省，而广东省是消费区域，受其冲击严重，主要是私盐冲销所致，目前处于无序状态。

       （二）受经济文化和习惯的影响，一些边远和欠发达的地区，尤其是农村地区贩私活动严重，食用私盐现象较为普遍，一些贩私者以粮换盐、以物易盐、以盐易物存在，部分群众家庭私盐存量较大。

       （三）非法加工和假冒活动严重，在部分地区发现印制假冒碘盐包装物，如在揭阳市部分地区发现假冒揭阳市盐业总公司包装的劣质工业盐，其源头就在临市的某镇。

      （四）非法贩私手段多样化，利用集装箱、军车、邮车、铁路货运等运输工具，采用谎报货名或伪造合同等方法贩运私盐。

       （五）在一些私人集体食堂，甚至是政府机关、企事业单位的食堂使用无碘盐、劣质粗盐及小工业用盐充当食用盐的现象比比皆是。

      二、盐政执法存在的问题及原因分析。

      长期以来，我国盐业行政管理坚持依法行政，加大执法力度，维护了食盐专营和小工业盐的计划管理（其目的是防止对食盐市场的冲销），保证人民群众食用合格碘盐，实现了持续消除碘缺乏危害目标。但进入社会主义市场经济，特别是我国加入WTO后，盐业行政管理出现了一些新的问题，影响了盐业行政部门依法行政，主要有以下主要问题：

       （一） 在盐业法规的制订过程中，部分法规存在明显漏洞。

      某些法规条文规定不具体，界定模糊，缺乏可操作性，如在碘盐零售许可证问题上，没有具体的规定，对无证户的处理不明确。如《广东省盐业管理条例》第二十六条规定：“食盐批发、零售实行许可证制度。食盐批发许可证由省盐业行政主管部门审查、核发，报国务院盐业主管机构备案。食盐零售许可证由县级以上盐业行政主管部门审查、核发。 食盐批发、零售许可证实行审验制度，持证单位或者个人应当在规定的时间内接受审验。第四十三条规定：违反本条例第二十六条、第二十七条规定的，没收违法经营的盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值和违法所得三倍以下的罚款；情节严重的，吊销其食盐批发、零售许可证。”但是条例并没有明确说明对没有办理食盐批发、零售许可证的商户的处罚细则或强制措施；而《广东省盐业管理条例》第十四条规定：“食盐包装袋、防伪碘盐标志由省盐业行政主管部门统一管理。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得生产、印制、购销食盐包装袋和防伪碘盐标志。第十五条规定：禁止生产假冒伪劣食盐产品，禁止印制假冒食盐包装袋和防伪碘盐标志。”根据这两条规定，构成违法行为必须是生产、印制、购销食盐包装袋和防伪碘盐标志两者同时实施才构成违法要件，如果违法当事人仅仅印制假冒食盐包装袋或防伪碘盐标志，或是单独生产、印制、购销食盐包装袋、防伪碘盐标志是否就不构成违法行为？这有可能给违法分子可趁之机。

      又如《食盐专营办法》第十四条规定，用盐单位，“应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”。而该办法的“罚则”中第二十二条规定，食品加工用盐单位“从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的，由盐业主管机构责令改正，没收违法购进的食盐，可以并处违法购进的食盐价值3倍以下的罚款”。其中，“从未取得食盐批发许可证的企业……”一句中却没有载明“当地”两个字。1999年1月，以生产美厨方便面而闻名的北京美厨食品有限公司，从河北固安违法购进四百多吨食盐，被盐业执法部门查扣。执法部门依据《食盐专营办法》的第十四条规定，对其进行处罚。但美厨公司却申请行政复议，他们所依据的也是第十四条和罚则，他们认为第十四条注明“当地”而罚则却没有注明“当地”，也就是说，美厨公司从河北购盐不能受到处罚。结果，执法部门只能撤销该处罚。

       （二）某些法规条文规定较含糊，没有对行政相对人采取相应的强制措施作出规定，在实践中给查处盐业违法案件造成了不便。

      目前比较普遍的现象是私假盐销售户不把私盐放在店中，而是放在家中或是寄存在他人家中，而往往一些违法当事人也要求出示《搜查证》的情况下，才能进入检查，否则属非法侵宅论，为此给基层盐业执法部门的取证工作带来一定困惑。

       （三）处罚力度不够大，对贩私售劣份子没有震慑感。

      由于缺乏相应的强制执行措施，查获私盐后，一般只能是没收私盐，罚款通常很难执行，这与贩卖贩买私盐所获高额利润相比微不足道，对违法分子难以发挥应有的警戒作用。

       （四）部分群众的自我保护意识不强，为贩卖私盐提供了市场。

      部分群众缺乏自我保护意识，对食用私盐、劣质盐的危害认识不足，说吃了多年的私盐也没有得什么大脖子病，认为盐加不加碘无所谓，一味贪图便宜。在盐政执法人员查处案件中，还有些围观者，同情被查处者，为其说情开脱。

       (五) 执法人员素质参差不齐。

      每一项行政法规的实施都要依靠工作在第一线的执法人员,因此，在很大程度上,执法人员的执法水平和业务素质决定了盐业行政管理工作的效率和效果。目前盐业执法队伍中仍然存在着诸多问题,主要表现在:

      1、某些执法人员因循守旧。某些盐政执法人员满足于走马观花、蜻蜒点水式的巡查，不注重检查质量和效率，个别人员因经验少、判别能力差，发现不了问题，往往走过场，案件很难被查出。

       2、语言上的生硬冷。 在盐政行政执法中，某些执法人员语言干瘪，态度粗暴，行为蛮横，这在很大程度上损害了盐政执法部门的形象，直接引起相对人的反感，有时甚至成为暴力抗法的诱因。作为一名执法人员，要让相对人感到亲和力，要树立执法就是服务的理念，让对方感到你的执法是关心他、帮助他，之所以对一些问题依法处理那也是规范他的行为，防止小错酿成大错，从而在感情上赢得相对人的认同，避免事态的扩大。当然，我们不能要求每个盐政执法人员都是演说家、心理学家，但作为一名盐政执法人员，如果懂得一点语言技巧，掌握相对人的心理状态，抓住其薄弱环节，就可尽量减少和避免正面冲突。

       3、行动上的随意性。 碰到暴力抗法事件时，有些执法人员未能把握好执法的方法和尺度，图一时的口舌之快，逞个人英雄，结果使整个场面失去控制，自身安全也得不到保证。因此，执法人员面对暴力抗法情况的出现，要有艺术地进行“冷处理”，不能怕面子上过不去而贸然行动，这就要我们每个执法人员既要有洞察力和应变力，又要掌握原则性和灵活性。

       三、对完善盐业行政执法的思考。

      当前，加强盐业法制建设，提高依法行政水平，是盐业改革发展的迫切要求。盐业管理部门整顿和规范食盐市场秩序，必须在法制建设方面不断地加以完善，以适应依法行政的需要。如何运用盐业法律武器，加强盐政管理，完善盐业依法行政，提高依法行政水平，捍卫食盐专营制度，已是摆在盐业人面前不容忽视的问题。笔者认为，应从以下三方面入手。

       （一）完善法律体系。

      针对部分法规存在明显漏洞，某些法规条文规定较含糊的情况，建议尽快制定《盐业专卖法》，用法律完善执法体系，健全执法手段，保障执法力度，对屡犯者从重从严处罚。

      各地盐业行政执法机关应当定期总结工作，将碰到的法律难题向相关法律法规的制定部门进行反馈，由法律学者和专家定期进行研讨，及时出台相关的补充条例和司法解释。比如上面提到的《广东省盐业管理条例》第二十六条：“食盐批发、零售实行许可证制度。食盐批发许可证由省盐业行政主管部门审查、核发，报国务院盐业主管机构备案。食盐零售许可证由县级以上盐业行政主管部门审查、核发。 食盐批发、零售许可证实行审验制度，持证单位或者个人应当在规定的时间内接受审验。”笔者认为，可以制订该条例的补充条例，补充说明食盐批发、零售证由盐业主管部门和工商行政管理部门联合核发，经核准并领取了盐的销售许可证者，如查获其有盐业违法行为，由盐业行政管理部门会同工商、卫生、税务、物价等机关依法查处，屡犯不改的吊销其食盐销售许可证及工商营业执照，情节严重者移送司法机关追究刑事责任。对无办理许可证经营者除依法没收其违法经营的盐产品外，并处罚款人民币壹千至五千元。

       （二）加大盐政执法力度。

      针对目前执法难度大，处罚力度不强的具体情况，笔者建议成立区域盐政联合执法。根据《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县以上地方人民政府具有行政处罚权的行政管辖。法律、法规另有规定的除外。”该法条规定了行政处罚按照地域管辖的一般原则。但由于盐业行政违法当事人流动作案，一起案件中可能有若干个‘违法行为发生地’，这与行政处罚按地域管辖的一般原则有一定的矛盾。因此，建立区域盐政联合执法有利于将执法力量较为分散、单薄的盐政职能部门联合起来，也即是说，行政执法权力在一定条件下简单的联合，行政处罚以某一主体单独作出，其它执法主体予以配合。针对部分地区贩销私盐呈区域性、规模性、专业性的情况，建议各级政府积极组织相关职能部门，配合盐业管理部门突出打击重点，强化打击力度，遏制涉盐违法案件的发生。同时，盐业管理部门要对食品加工行业中的违规用盐企业定期向社会公布，会同有关部门吊销、停发食品市场准入证；联合卫生、防疫部门，加大对餐饮服务业、学校食堂、工地食堂，农村居民等重点地区、重点对象的监控力度，清查各种违反国家食盐专营规定，非法从事食盐生产、加工储运、批发零售业务的单位和个人，严防非食用盐、非碘盐和工业用盐进入食用盐市场。

       （三）增强执法法制意识，营造盐业执法氛围。

      当前，将盐业法规、碘缺乏危害及防治措施等知识的宣传贯穿于盐业执法工作，不仅对提高全民盐业法制意识，增强全民食盐安全意识有着重大意义，更是盐业执法部门依法行政，打击盐业违法行为的基础。

      首先，作为盐业行政管理部门，尤其是盐政执法人员的盐业法制水平要提高，要从思想上重视、从制度上入手，全面提高盐政执法人员的素质，如对现有在职人员，有计划地进行法制培训、学习、考核，并把考核结果与执法人员的待遇挂钩，以增强责任心，提高积极性。

      其次，在盐行业内部普及"盐法"，自身要依法办事、依法经营，不能一方面查处违反盐业法规的行为，另一方面自身也在违反盐业法规，如不按计划调运，将不合格盐产品供应给消费者等行为。要不断提高盐业各级领导干部和盐政执法人员法制理念和法律意识，在全行业形成学法、守法、用法的良好风尚。

      最后，强化盐业法制和科学补碘知识宣传，营造食盐专营氛围是盐业依法行政的关键。抓好舆论宣传，充分利用广播、电视、报纸等新闻媒介进行宣传教育的基础上，运用现代宣传工具如网站、宣传画册、墙体标语等，同时，结合"5.15"消除碘缺乏病日，与有关职能部门协同配合，开展联合宣传咨询活动，不断提高民众的盐业法制和科学补碘意识，使之具备较强的健康意识和自我保护意识，自觉食用合格碘盐，从而减少盐业违法案件发生，在全社会形成知法、懂法、守法的社会氛围。

       （四）坚持依法行政，确保执法行为的合法性。

      依法行政，要做到自身的盐业行政执法行为既不缺位，也不越位，要根据"公平、公正、公开"的原则，健全、完善内部各项规章制度，实现制度化、规范化管理。

      一是加强盐政执法队伍建设。盐政执法人员素质的高低直接决定了盐政执法水平的高低，因为每个具体的盐政案件都要靠盐政执法人员去实施，因此要把好入口关，凡进必考，不合格者坚决拒之门外；立足当前，尽可能把具有法律专业知识的人员选拔到盐政执法岗位，不能把老弱病残或其他部门不好安置的人员安排到盐政执法岗位。同时抓好岗位培训考核，提高执法人员的执法能力和执法水平。

      二是搞好制度化管理。严格执法证件的管理，盐政执法人员在履行职务时，必须挂牌上岗、亮证执法，并严格按照核定的执法种类、执法区域履行职责，以严肃执法纪律。对那些滥用职权、执法犯法、徇私枉法甚至与私盐贩子内外勾结的执法人员中的败类，坚决清除出盐政执法队伍，保持盐政执法队伍的纯洁性。

      三是实行执法考核评议制度。如对盐政执法人员到达发案现场时间，盐政执法案卷质量等执法程序进行量化考核，把考核结果作为评先荐优、考察任用的重要依据。

      四是实行执法过错责任追究制度。按照执法过错责任追究制度规定，对违反制度规定的各类行为，依法追究案件承办人员、分管领导甚至主管领导的行政责任，必要时按《国家赔偿法》的规定，承担因本人原因导致的相关赔偿费用，真正做到有法必依、有错必究。

      （五）强化执法监督，保证盐业法规全面实施 。

       强化执法监督就要加强行政法制监督制度建设，规范执法行为，确保执法公正。

      一是落实层级管理。建立一级对一级负责的制约、约束机制，即在行业内，县一级对市一级负责，市一级对省一级负责，省一级对国家负责；在单位内，具体承办案件人员对分管负责人负责，分管负责人对主管负责人负责，主管负责人对上一级机关负责的机制。

      二是实行官员问责制。即当某地食盐市场出现重大问题，或者重大的违法违纪事件，借鉴安全管理责任制的模式，由上级主管或分管领导承担责任。

      三是建立备案制度。较大的行政处罚案件、行政复议案件、行政赔偿案件和规范性文件的出台，实行上级备案监督管理。

      四是完善行政执法监督机制。一方面强化内部监督检查机制，盐业行政管理部门要在内部健全法制机构，强化法制机构的力量，加强法制部门执法监督队伍的建设，建设一支素质高、专业性强的监督队伍，不断提高监督人员的政治思想业务和法律素质。在内部实行大案件通案制度，大、要案不搞一人说了算，实行集体研究定案。另一方面完善外部检查监督机制，当地人大、检察院等法制监督部门要定期或不定期有计划地对盐业行政管理部门行政处罚、行政许可等具体行政行为，包括抽象行政行为开展执法检查，以加强对盐业行政执法主体自身的约束。

      当地政府法制部门要认真落实行政处罚横向审核制度，加强对复议案件的审理工作，敢于纠正违法或不当的具体行政行为。建立健全政务公开制度，将一定时期、一定的工作及相关政策主动向社会通报，按照行政许可法的要求，将行政许可的依据、条件、程序、时限等实行公开，将盐政执法责任制、错案过错责任追究制、盐政执法公示制以及社会服务承诺等事项向社会公开，增强社会透明度，接受社会监督和舆论监督。

      结语：由于市场经济的影响，私盐侵销似有愈来愈烈之势，而贩私售劣手段之高，隐蔽之深、势头之猛，都有过而无不及。在此新的形势下，如何进一步完善和加强盐政法规建设，加强违法处罚力度，是摆在我们面前的新课题。笔者认为，杜绝制假贩私行为的关键是完善法律法规，严肃国家法令，对危害人民生命财产安全的盐业违法行为予以严厉打击，法办刑办，从严从重处罚，把制假贩私行为扼杀在萌芽状态。这不仅仅是我们盐政执法人员的呼声，更是全省人民吃上放心碘盐的祈盼。

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